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http://www.tech-food.com 2007-6-7 9:26:06 中國食品科技網

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林　鏑, 曲　英(華中科技大學管理學院, 湖北武漢430074)

摘　要: 食品安全是目前研究和關注的焦點, 它不僅涉及到消費者的健康, 還關系到一個國家經濟的正常發展, 關系到社會的穩定和政府的聲望。在闡述食品安全內涵的基礎上, 對中美食品安全管理體制進行了比較,進而對我國食品安全管理體制中存在的問題進行了剖析, 提出了完善我國食品安全管理的建議。

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1　食品安全的內涵

關于食品的安全性或安全食品的概念, 世界衛生組織1984 年在題為《食品安全在衛生和發展中的作用》的文件中, 曾把“食品安全”與“食品衛生”作為同義語, 定義為:“生產、加工、儲存、分配和制作食品過程中確保食品安全可靠, 有益于健康并且適合人消費的種種必要條件和措施”。也有學者認為, 食品安全是: 食品中不應含有可能損害或威脅人體健康的有毒、有害物質或因素, 從而導致消費者急性或慢性毒害或感染疾病,或產生危及消費者及其健康的隱患。1997 年世界衛生組織在其發表的《加強國家級食品安全性計劃指南》中則把食品安全解釋為“對食品按其原定用途進行制作和ö或食用時不會使消費者受害的一種擔?！盵 1 ]。筆者認為, 世界衛生組織對安全食品的概括更為全面。

2　美國食品安全管理體制

美國是一個十分重視食品安全的國家, 食品安全管理是發揮政府職能的主要方面。同我國目

前的情況相近, 在1998 年之前, 美國的食品安全管理體制是部門分割管理, 但是, 經過美國政府的大力改革, 目前已經建立起了綜合性的、統一協調的食品安全公共管理體系。

美國聯邦政府食品安全管理組織機構十分復雜, 權力分散于執行著35 個法令的12 個政府機構中[ 2 ]。1998 年政府成立了“總統食品安會管理委員會”, 促進協調美國食品安全工作。該委員會的成員是農業部部長, 商業部部長, 衛生與公眾服務部部長, 管理與預算辦公室主任, 環境保護局局長, 科學與技術政策辦公室主任等有關職能部門的負責人, 其中農業部部長, 衛生與公眾服務部部長, 科學與技術政策辦公室主任共同擔任該委員的主席, 形成監督食品安全的三駕馬車。美國政府食品安全管理的特點是職能互不交叉, 一個部門負責一個產品的全部安全工作。在部門之間利益發生沖突時, 國家利益高于一切。在這個委員會的統一協調下, 各職能部門加強相互聯結, 實現對食品安全工作的一體化管理。具體包括: 食品與藥物管理局負責除食品安全與檢驗署管轄范圍之外的食品不純、不安全、欺詐性標識等問題, 向消費者提供保護。食品安全與檢驗署負責保證肉類、禽類和蛋產品的安全、衛生和準確標識。環境保護局的派出機構負責保證公眾健康和保護環境使其免受殺蟲劑的影響, 負責提供更安全的方法對害蟲進行管理。如果食品或飼料中含有未經FDA 許可的食品添加劑或藥物殘留、或含有沒有EPA 標準的殺蟲劑殘留或殘留量超過規定標準的, 一律不準上市。動植物衛生檢驗署在美國食品安全網絡中的主要作用是保護動植物免受病蟲害。FDA、A PH IS、FS IS 和EPA 還采用現有法律對利用生物技術所生產的植物、動物和食品進行管理。另外, 聯邦當局有可以互補和互相依賴的食品安全派出機構, 它們與各州和地方政府的相關機構協調互動, 形成公共管理網絡, 這包括: 很多部門在其研究、教育、監督、標準制訂以及在處理突發事件方面的派出機構, 如DW S 的疾病防治中心(CDC) 和國家衛生研究所(N IH )、U SDA 的農業研究署(ARS)、州際研究、教育和推廣合作署(CSREES)、農業市場署(AM S)、經濟研究署( ERS )、谷物檢驗、包裝和堆料場管理局(G IPSA )、美國法典辦公室、以及商業部的國家海洋漁業署(M FS)。美國政府除了建立起一體化的政府管理體制之外, 圍繞食品安全管理在法規標準和風險防范機制方面也逐步完善。(1) 雙層次法規體系。美國國會制定法令以保證食品供應的安全性并建立全國性的保護機制。行政部門負責法令的實施, 并可以頒布規章來實施法令。由國會制定的法令授予管理機構很大的權力, 但也對管理行為設置了限制措施。在必須強調新技術、產品或健康風險的時候, 管理機構可以有一定的靈活性, 在沒有新的立法的情況下就可以對規章進行修訂或修改。管理機構能夠保持其先進的研究方法和分析方法, 因為這些方法的改變在管理或技術層面上就可以進行。美國的食品安全法規體系不僅規定了食品安全的管理問題,而是包括了公眾參與和執行機制在內的綜合性管理法規體系, 也就是說其法規體系包括了2 個層次[ 3 ]。第1 層次是管理的內容。這包括了法規和標準。其中主要的法令包括“聯邦食品、藥物和化妝品法令”( FFDCA )、“聯邦肉類檢驗法令”(FM IA )、“禽類產品檢驗法令”(PP IA )、“蛋產品檢驗法令”( EP IA )、“食品質量保障法令”(FQ PA ) 和“公共健康事務法令”。另外在食品安全管理的各個方面, 美國政府的職能部門都制訂相應的標準。第2 層次是保證管理實施的管理機制規定。其內容主要涉及公共參與決策機制和公平執法機制。管理機構必須遵守的程序性法令包括“行政程序法令”(A PA )、“聯邦咨詢委員會法令”(FACA )和“信息自由法令”(FO IA )、A PA 對制訂規章的過程提出了特定的要求。管理機構依據A PA 所頒布的實質性規章具有法律的效力。FACA 要求只有能夠向政府提供咨詢的團體才可被設立為咨詢委員會, 而且委員會的組成必須使其能夠平衡各方面的利益以避免糾紛, 委員會必須分開召開委員會會議向委員會以外的人提供發表意見的機會。FO IA 規定公眾有獲得聯邦機構信息的法定權利。而且, 規章的制訂與修訂是在公開和透明的程序下進行的, 這不僅允許、而且鼓勵受管理的行業、消費者和其他資金持有者參與到規章的制訂和頒布的過程中。在制訂新法規和修訂現有法規時, 管理機構經常通過發布“擬議規章預告”(AN 2PR ) , 向公眾提供初步討論和發表意見的機會。通過這種辦法可以發現問題, 向管理機構提出解決意見, 或征求解決方案。管理機構可以利用來自于公眾的信息, 以決定是否和如何制訂規章的工作更進一步, 所有重要的公眾意見必須在最后的規章中得到表達。下一步是擬議的規章和最后的規章的發布, 這樣可以使公眾有機會對規章的實施提出意見。A PA 要求最后的規章必須根據政策的合理性、科學依據和法制權力等進行調整。當遇到特別難解的問題時, 就需要向管理機構以外的專家進行咨詢, 管理機構可以選擇召開公開會議或開咨詢委員會會議。(2) 建立科學的風險評估體系。以科學為依據的風險分析是美國食品安全決策的基礎, 風險分析包括風險評估、風險管理和風險通訊。1997 年發布的“總統食品安全計劃”[ 4 ] 指出了風險評估在實現食品安全目標過程中的重要性。這項計劃號召對食品安全負有風險管理責任的所有聯邦政府機構成立“機構間風險評估協會”。該協會通過鼓勵研究開發預測性模型和其他工具的方法, 促進微生物風險評估工作的進展。管理機構還在實施各種風險管理對策方面取得了進展。在有關“危害分析與關鍵控制點”(HACCP) 的法規中, 食品安全管理機構規定了總體要求, 并指導那些受管理的行業采用規定的準則來制訂詳細的步驟從而形成一個有效的HAC2CP 計劃, 而不是直接在規章的文本中列出在一個HACCP 體系中應采取哪些詳細的步驟。另外, 制訂了減少或控制病原體的執行標準。目前, 美國已經制訂了減少病原體(沙門氏菌) 的執行標準, 屠宰場和原產品必須執行這套標準。這套標準還可用于檢驗產品以保證所規定的標準得到執行。今后政府可以對與公眾健康密切相關的病原體建立執行標準, 并確定在食品的生產、加工和處理過程中應達到什么標準。

3　我國食品安全管理體制與存在的差距

3. 1　我國食品安全管理體制

改革開放以來, 特別是我國逐步建立起社會主義市場經濟體制以來, 隨著我國政府管理職能的不斷健全, 作為政府管理的重要方面, 食品安全的公共管理體制已初步建立起來, 形成了以《食品衛生法》等食品安全法規和標準體系為依據, 農業、環保、衛生、質量監督、工商等各職能部門實施條塊管理, 各司其職的管理體系。具體是: 農業行政主管部門(農業部) 負責食用農產品生產環節農藥、飼料添加劑和肥料等使用的監督管理及農業技術的推廣應用; 經貿行政主管部門(經貿委) 負責食品加工, 農產品流通領域的行業管理, 生豬屠宰加工的行業管理和安全監管, 推行連鎖經營、物流配送等現代營銷方式; 質量技術監督部門(國家質監局) 負責食用農產品國家和行業標準的組織實施, 地方標準的制定和監督實施, 果蔬農產品農藥殘留、有害物質的檢測及監測認評中心的組建、管理和食用農產品質量的監督管理; 衛生部門(衛生部) 負責食品打假專項斗爭的組織協調工作, 負責食用農產品生物及化學指標的檢測及監督管理; 工商行政管理部門(工商局) 負責食品經營者的市場準入, 食用農產品經營行為的監督管理; 環保部門(環保局) 負責生產區域環境狀況的指導和監督。

3. 2　我國食品安全管理體制中存在的差距

與美國食品安全管理體制相比, 我國的食品安全管理體制還存在較大的差距, 使得食品安全整體上仍然處在較低水平。

( 1) 食品安全法律、法規和標準體系建設方面, 存在較大差距。法律、法規和標準是食品安全的重要保證。美國十分重視標準的研究與制定工作, 政府每年有7 億美元的經費支持標準的研究與制定。將基于健康保護為目的的食品安全標準作為標準化戰略的重點領域。我國雖然制定了一系列有關食品安全的標準, 但許多標準標齡過長,缺乏科學性和可操作性, 在技術內容方面與W TO 有關協定和CAC 標準存在較大差距。

(2) 食品安全組織體系方面, 主要以部門分塊管理為主, 基本沒有形成體現全過程管理要求的綜合協同機制和系統統一體制, 在實際的管理上主要表現在職能交叉重疊, 即部門扎堆, 多頭管理。如